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对推进青海国家公园示范省建设司法保护的思考与建议
文章字数：3106
■郭斌
国家公园的法治保障需要从立法、司法、执法、守法4个方面开展，司法是推进国家公园示范省建设的最后一道防线。如何发挥司法功能，运用司法手段推进国家公园示范省建设已成为当前急需研究的重要课题。
一、生态司法保护中存在的主要挑战
（一）生态法庭建设问题突出
一是传统司法理念是“重行政处罚、轻司法审判”，打击效果有限。行政执法部门与司法部门对环境资源犯罪构成、证据标准、责任方式认识不统一，有的行政机关存在以罚代刑的情况，有的法院缓刑适用比例偏高，影响打击效果。比如，青海某地检察院在办理一起危害珍贵野生动物案时，综合全案事实和证据，认为犯罪嫌疑人已构成危害珍贵、濒危野生动物罪，但考虑到其犯罪情节轻微，系初犯、偶犯，并自愿认罪认罚，最终作出不起诉决定，建议行政机关罚款。
二是环境资源案件数量少，生态法庭出现无案可审的尴尬局面。2017年以来，青海省按照国家公园生态功能区划分，分设三江源、祁连山、青海湖3个生态法庭，分别审理生态功能区内的环境资源案件，但在依法审理一些典型案件后，就长期处于无案可审的尴尬局面。例如，玉树三江源生态法庭2020年总共处理环境资源类案件7件，2021年仅审理了2起案件。
三是在西宁铁路运输法院集中管辖背景下，司法运行成本上升。从司法实践来看，西宁铁路运输法院集中管辖三江源、祁连山、青海湖等国家公园区域内的一审环境资源案件后，使得环境纠纷发生地与解决地出现了事实上的错位，铁路法院需要委托生态法庭进行调查取证、诉讼文书送达等工作，在没有设立生态法庭的祁连山国家公园德令哈市、天峻县和门源县片区还需要委托证据所在地的司法机关调查取证，导致司法运行成本上升。
（二）生态法庭司法人员专业水准有待提高
一是生态司法人员知识结构不合理，专业素养亟待提高。环境资源案件的专业性强，需要兼具法律和环境学、生态学、资源学等跨专业知识的“专业司法人员”。青海省生态法庭法官大多是从民庭、刑庭、行政庭转岗而来，没有接受环境学、生态学等专业训练，专业素养亟待提高。
二是案例类型单一，生态法庭法官“单向发展”。生态法庭有的法官是固定的，有的是临时借用，导致环境资源审判人员流动较大，积累环境资源案件的司法实践经验机会较少，加上长期办理同一类型案件致使法官“单向发展”，只会审理特定类型环境资源案件。
三是生态司法人员培养难。“三审合一”归口审理模式要求法官不仅有民事、刑事、行政的审判经验，还要求具备扎实的环境法专业素养和实践能力。环境司法人员不但要掌握环境法学知识，还要系统学习环境学、生态学、资源学等自然科学知识，培养难度极大。
（三）生态司法整体保障制度有待健全
一是司法机关与行政机关衔接机制实效欠缺。司法机关与行政机关的工作衔接机制不够健全，导致实效欠缺。特别是在生态修复执行和生态环境损害赔偿协议司法确认等方面未能形成有效的联动。比如，祁连山生态法庭通过司法确认，赋予磋商协议强制执行效力，引导企业积极履行生态环境修复主体责任，成效显著，但部分行政机关认为生态赔偿协议已由双方当事人签字，没必要再经过司法确认程序，为今后协议的有效执行留下隐患。
二是法律监督机制建设不完善，检察建议司法建议刚性有待提升。比如，海北州门源县人民检察院在耕地资源保护专项工作中，发现废弃农用薄膜污染土壤问题，因法律监督机制建设不完善，检察建议刚性不足，无法及时与相关部门沟通协作，导致问题长期得不到有效解决。
三是环境损害司法鉴定费用高，导致案件拖延。环境资源类犯罪作案手段隐蔽，环境损害司法鉴定是取证的关键环节。因鉴定程序专业复杂、没有政府指导收费标准，导致环境损害司法鉴定费用高。动辄上百万的巨额鉴定费让青海检察机关尤其是预算较少的基层检察院难以负担，导致“检察机关打不起官司”。比如，青海省海西州德令哈市检察院诉某公司污染环境刑事附带民事公益诉讼案就因鉴定费用高而受阻。
二、完善司法保护的相关建议
（一）强化生态法庭建设
一是确立审判优先的环境司法新理念，适当扩大受案范围，统一受案标准。建议尽快出台《青海法院环境资源审判机构受案范围》，明确全省环境资源审判机构受理案件范围及具体罪名、案由，统一涉环境资源案件的确认识别标准，筑牢维护生态司法正义的“最后一道防线”。
二是深入基层“以案促治”，实现人与自然和谐共生的现代化。环境案件少并不等于环境污染少，建议西宁铁路运输法院加强3个生态法庭的办案力量，将生态法庭“搬迁”至国家公园内的农牧民居住地，实行就地审判、就地以案释法，惩治破坏自然生态违法犯罪，规范农牧民依托自然资源的生产生活行为，纠正其中破坏生态的违法情形，让他们根据国家公园内生态生产生活空间的调整，改变传统的生产生活方式，指引、规范、保护新产业、新业态和新模式的发展，实现人与自然和谐共生的现代化。
三是充分运用智慧法院建设成果，降低司法运行成本。在集中管辖背景下，建议西宁铁路运输法院与环境资源案件发生地的公检法机关建立相互配合、协作的横向办案机制，充分运用智慧法院建设成果，通过开展网上立案、网上庭审、视频调解、电子送达的方式，减少法院干警公务出行，降低司法运行成本。
（二）加强生态法庭司法队伍建设
一是优化法官知识结构。为了缓解生态法庭办案压力，西宁铁路运输法院已从全院选调理论基础扎实、学历层次较高、兼具刑事、民事、行政审判能力的业务骨干组建了一个环资合议庭。但鉴于生态司法人员专业性不强的现状，建议优化审判资源配置，建立健全从基层法院到高级人民法院的三级法院法官动态调整机制，优化法官知识结构，建设专业高效的环境资源审判队伍。
二是构建专家型、复合型的审判共同体。根据国家公园内环境资源案件类型日趋多样、复杂的特点，建议从省级层面主导整合全省司法资源，选聘环境法学、地质矿产、水土保持、植物保护、畜牧兽医等环境资源技术专家，构建专家型、复合型的审判共同体，共同研究解决国家公园内的环境资源问题，探索不同类型环境资源案件办案团队模式，解决法官“单向发展”问题。
三是加强环境资源法学高等教育工作，培养环境资源法学高级人才。环境资源法学是环境科学与法学的结合，青海省应加强环境资源法学高等教育工作，注重传授环境科学、生态学等生态环境领域的专业知识，为更好地理解和认识环境资源法学的技术性、生态性打好基础，提高学生运用环境法解决复杂环境资源问题的能力，为我省环境资源法学培养高级人才。
（三）构建生态司法整体保障体系
一是完善环境执法与司法联动机制，打造生态环境协同治理信息平台。以环境多元共治理念为抓手，进一步完善环境执法与司法联动机制，打造全省统一的生态环境协同治理信息平台，消除公检法、生态环境、水利、农业、经信等横向各部门间、纵向各层级间的“数据壁垒”，实现环境资源行政执法和司法案件信息在线实时共享，智能化同步数据分析，通过清单式管理强化对相关行政主管部门和司法机关的督促落实力度，促进生态环境问题源头预防、高效司法、智能治理。
二是强化考核激发行政机关协同动力，提升检察建议司法建议刚性。通过强化考核激发行政机关的协同动力，主动配合法检推进法律监督机制建设，提升检察建议司法建议刚性，将法检“触角”向前延伸至诉源环节，形成标本兼治、抓源治本的环境资源治理新格局。
三是探索建立环境损害“先鉴定后收费”制度，提升办案效率。建议加快推进环境损害司法鉴定机构建设，与援青省份成立环境损害司法鉴定联合实验室，探索建立检察公益诉讼案件“先鉴定后收费”制度，推行专业机构出具报告、邀请报价以及依据专家意见等方式的低成本、高效益、多样化的生态环境损害定损索赔机制，免除检察院办案“后顾之忧”，提升办案效率。（作者单位：青海省社会科学院政治与法学研究所）
国家公园的法治保障需要从立法、司法、执法、守法4个方面开展，司法是推进国家公园示范省建设的最后一道防线。如何发挥司法功能，运用司法手段推进国家公园示范省建设已成为当前急需研究的重要课题。
一、生态司法保护中存在的主要挑战
（一）生态法庭建设问题突出
一是传统司法理念是“重行政处罚、轻司法审判”，打击效果有限。行政执法部门与司法部门对环境资源犯罪构成、证据标准、责任方式认识不统一，有的行政机关存在以罚代刑的情况，有的法院缓刑适用比例偏高，影响打击效果。比如，青海某地检察院在办理一起危害珍贵野生动物案时，综合全案事实和证据，认为犯罪嫌疑人已构成危害珍贵、濒危野生动物罪，但考虑到其犯罪情节轻微，系初犯、偶犯，并自愿认罪认罚，最终作出不起诉决定，建议行政机关罚款。
二是环境资源案件数量少，生态法庭出现无案可审的尴尬局面。2017年以来，青海省按照国家公园生态功能区划分，分设三江源、祁连山、青海湖3个生态法庭，分别审理生态功能区内的环境资源案件，但在依法审理一些典型案件后，就长期处于无案可审的尴尬局面。例如，玉树三江源生态法庭2020年总共处理环境资源类案件7件，2021年仅审理了2起案件。
三是在西宁铁路运输法院集中管辖背景下，司法运行成本上升。从司法实践来看，西宁铁路运输法院集中管辖三江源、祁连山、青海湖等国家公园区域内的一审环境资源案件后，使得环境纠纷发生地与解决地出现了事实上的错位，铁路法院需要委托生态法庭进行调查取证、诉讼文书送达等工作，在没有设立生态法庭的祁连山国家公园德令哈市、天峻县和门源县片区还需要委托证据所在地的司法机关调查取证，导致司法运行成本上升。
（二）生态法庭司法人员专业水准有待提高
一是生态司法人员知识结构不合理，专业素养亟待提高。环境资源案件的专业性强，需要兼具法律和环境学、生态学、资源学等跨专业知识的“专业司法人员”。青海省生态法庭法官大多是从民庭、刑庭、行政庭转岗而来，没有接受环境学、生态学等专业训练，专业素养亟待提高。
二是案例类型单一，生态法庭法官“单向发展”。生态法庭有的法官是固定的，有的是临时借用，导致环境资源审判人员流动较大，积累环境资源案件的司法实践经验机会较少，加上长期办理同一类型案件致使法官“单向发展”，只会审理特定类型环境资源案件。
三是生态司法人员培养难。“三审合一”归口审理模式要求法官不仅有民事、刑事、行政的审判经验，还要求具备扎实的环境法专业素养和实践能力。环境司法人员不但要掌握环境法学知识，还要系统学习环境学、生态学、资源学等自然科学知识，培养难度极大。
（三）生态司法整体保障制度有待健全
一是司法机关与行政机关衔接机制实效欠缺。司法机关与行政机关的工作衔接机制不够健全，导致实效欠缺。特别是在生态修复执行和生态环境损害赔偿协议司法确认等方面未能形成有效的联动。比如，祁连山生态法庭通过司法确认，赋予磋商协议强制执行效力，引导企业积极履行生态环境修复主体责任，成效显著，但部分行政机关认为生态赔偿协议已由双方当事人签字，没必要再经过司法确认程序，为今后协议的有效执行留下隐患。
二是法律监督机制建设不完善，检察建议司法建议刚性有待提升。比如，海北州门源县人民检察院在耕地资源保护专项工作中，发现废弃农用薄膜污染土壤问题，因法律监督机制建设不完善，检察建议刚性不足，无法及时与相关部门沟通协作，导致问题长期得不到有效解决。
三是环境损害司法鉴定费用高，导致案件拖延。环境资源类犯罪作案手段隐蔽，环境损害司法鉴定是取证的关键环节。因鉴定程序专业复杂、没有政府指导收费标准，导致环境损害司法鉴定费用高。动辄上百万的巨额鉴定费让青海检察机关尤其是预算较少的基层检察院难以负担，导致“检察机关打不起官司”。比如，青海省海西州德令哈市检察院诉某公司污染环境刑事附带民事公益诉讼案就因鉴定费用高而受阻。
二、完善司法保护的相关建议
（一）强化生态法庭建设
一是确立审判优先的环境司法新理念，适当扩大受案范围，统一受案标准。建议尽快出台《青海法院环境资源审判机构受案范围》，明确全省环境资源审判机构受理案件范围及具体罪名、案由，统一涉环境资源案件的确认识别标准，筑牢维护生态司法正义的“最后一道防线”。
二是深入基层“以案促治”，实现人与自然和谐共生的现代化。环境案件少并不等于环境污染少，建议西宁铁路运输法院加强3个生态法庭的办案力量，将生态法庭“搬迁”至国家公园内的农牧民居住地，实行就地审判、就地以案释法，惩治破坏自然生态违法犯罪，规范农牧民依托自然资源的生产生活行为，纠正其中破坏生态的违法情形，让他们根据国家公园内生态生产生活空间的调整，改变传统的生产生活方式，指引、规范、保护新产业、新业态和新模式的发展，实现人与自然和谐共生的现代化。
三是充分运用智慧法院建设成果，降低司法运行成本。在集中管辖背景下，建议西宁铁路运输法院与环境资源案件发生地的公检法机关建立相互配合、协作的横向办案机制，充分运用智慧法院建设成果，通过开展网上立案、网上庭审、视频调解、电子送达的方式，减少法院干警公务出行，降低司法运行成本。
（二）加强生态法庭司法队伍建设
一是优化法官知识结构。为了缓解生态法庭办案压力，西宁铁路运输法院已从全院选调理论基础扎实、学历层次较高、兼具刑事、民事、行政审判能力的业务骨干组建了一个环资合议庭。但鉴于生态司法人员专业性不强的现状，建议优化审判资源配置，建立健全从基层法院到高级人民法院的三级法院法官动态调整机制，优化法官知识结构，建设专业高效的环境资源审判队伍。
二是构建专家型、复合型的审判共同体。根据国家公园内环境资源案件类型日趋多样、复杂的特点，建议从省级层面主导整合全省司法资源，选聘环境法学、地质矿产、水土保持、植物保护、畜牧兽医等环境资源技术专家，构建专家型、复合型的审判共同体，共同研究解决国家公园内的环境资源问题，探索不同类型环境资源案件办案团队模式，解决法官“单向发展”问题。
三是加强环境资源法学高等教育工作，培养环境资源法学高级人才。环境资源法学是环境科学与法学的结合，青海省应加强环境资源法学高等教育工作，注重传授环境科学、生态学等生态环境领域的专业知识，为更好地理解和认识环境资源法学的技术性、生态性打好基础，提高学生运用环境法解决复杂环境资源问题的能力，为我省环境资源法学培养高级人才。
（三）构建生态司法整体保障体系
一是完善环境执法与司法联动机制，打造生态环境协同治理信息平台。以环境多元共治理念为抓手，进一步完善环境执法与司法联动机制，打造全省统一的生态环境协同治理信息平台，消除公检法、生态环境、水利、农业、经信等横向各部门间、纵向各层级间的“数据壁垒”，实现环境资源行政执法和司法案件信息在线实时共享，智能化同步数据分析，通过清单式管理强化对相关行政主管部门和司法机关的督促落实力度，促进生态环境问题源头预防、高效司法、智能治理。
二是强化考核激发行政机关协同动力，提升检察建议司法建议刚性。通过强化考核激发行政机关的协同动力，主动配合法检推进法律监督机制建设，提升检察建议司法建议刚性，将法检“触角”向前延伸至诉源环节，形成标本兼治、抓源治本的环境资源治理新格局。
三是探索建立环境损害“先鉴定后收费”制度，提升办案效率。建议加快推进环境损害司法鉴定机构建设，与援青省份成立环境损害司法鉴定联合实验室，探索建立检察公益诉讼案件“先鉴定后收费”制度，推行专业机构出具报告、邀请报价以及依据专家意见等方式的低成本、高效益、多样化的生态环境损害定损索赔机制，免除检察院办案“后顾之忧”，提升办案效率。（作者单位：青海省社会科学院政治与法学研究所）